Beschlussvorschlag:
Die Verwaltung wird beauftragt, den kreisangehörigen Städten und Gemeinden das Beratungsergebnis mitzuteilen.
Begründung:
I. Problem
Nach § 55 KrO NRW erfolgt die Festsetzung der Kreisumlage im Benehmen mit den kreisangehörigen Städten und Gemeinden, denen Gelegenheit zur Stellungnahme und ggf. zur Anhörung zu geben ist. Dabei ist das Benehmen gemäß § 55 Absatz 1 Satz 2 KrO NRW sechs Wochen vor Aufstellung des Entwurfes der Haushaltssatzung einzuleiten.
Nach § 55 Absatz 2 Satz 3 KrO NRW muss der Kreistag über Einwendungen der kreisangehörigen Städte und Gemeinden in öffentlicher Sitzung beschließen. Der Beschluss muss getrennt von dem Beschluss über die Haushaltssatzung ergehen und erfolgt mit Abschluss der Haushaltsberatungen, in die die Einlassung der Bürgermeisterkonferenz einzubeziehen ist.
II. Lösung
Das Beteiligungsverfahren wurde mit Schreiben vom 01.09.2017 eingeleitet. Am 12.10.2017 fand eine Dienstbesprechung des Landrats mit den Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern der kreisangehörigen Städte und Gemeinden statt, in der die Eckdaten des Haushaltsentwurfes 2018 vorgestellt und erörtert wurden. Die Konferenz der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister im Kreis Coesfeld hat mit Schreiben vom 16.10.2017 eine Stellungnahme abgegeben. Diese Stellungnahme wurde dem Kreistag mit dem Entwurf der Haushaltssatzung 2018 zur Beratung vorgelegt.
Auf der Grundlage der zugegangenen Stellungnahme war das Benehmen hergestellt und das Verfahren der Benehmensherstellung abgeschlossen. Die Feststellung des Benehmens stellt einen formalen Vorgang dar, der keine Wertung über die Begründet- oder Unbegründetheit der im Benehmensverfahren erhobenen Einwände beinhaltet.
Nachstehend sind die Auffassungen der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister im Kreis Coesfeld dargestellt (vgl. Ziffern 1 -12). Die jeweiligen Stellungnahmen des Kreises Coesfeld folgen je Ziffer unmittelbar danach.
Zu Ziffer 1) Ausgangslage
Stellungnahme
der Bürgermeisterkonferenz
Anders
als in den Vorjahren liegt
zum jetzigen Zeitpunkt keine Modellrechnung
des Landes zum GFG 2018 vor, so dass diese Stellungnahme ebenso wie Ihr o. g. Eckdatenpapier noch auf der Grundlage einer
Simulationsrechnung der kommunalen Spitzenverbände erfolgen muss. Die
Simulationsrechnung geht von einer Beibehaltung der Grundstrukturen des GFG
2017 aus, was letztlich auch den durch die Landesregierung am 29.08.2017
beschlossenen Eckpunkten entspricht. Sie weisen daher zu Recht darauf hin, dass
wesentliche Haushaltspositionen noch mit Risiken behaftet sind.
Auf dieser
Grundlage soll der Hebesatz zur Kreisumlage allgemein um 2,30 %-Punkte von
32,43 % auf 30,13 % sinken. Mit diesem Hebesatz gleichen Sie den Haushalt 2018 nur
fiktiv aus und nehmen eine Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage in Höhe von 1.665.456
Euro in Kauf, obwohl die Schlüsselzuweisungen für den Kreis Coesfeld gegenüber dem
Haushaltsjahr 2017 sich um 5.569.412 € verbessert haben. Dies ist zunächst für die
kreisangehörigen Kommunen eine bedingt gute Nachricht.
Eine finanzielle
Entlastung der kreisangehörigen Kommunen ist aber unter Berücksichtigung ihrer
Haushaltslage auch darüber hinaus notwendig und gerechtfertigt. Die Gemeinden müssen
tlw. mit einem weitaus höheren Defizit als der Kreis in die anstehenden Haushaltsberatungen
gehen. Eine spürbare Entlastung durch das GFG 2018 dürfen die Kommunen nach der
Simulationsrechnung voraussichtlich leider nicht erwarten. Zwar wird nach den
Eckdaten der Landesregierung damit begonnen, den kommunalen Anteil an der
Finanzierung der Konsolidierungshilfen nach dem Stärkungspaktgesetz
abzuschmelzen, ansonsten bleiben die bisherigen Strukturen des GFG für 2018
aber noch erhalten. Dies bedeutet auch, dass sich an der für den ländlichen
Raum nachteiligen Gewichtung beim Soziallastenansatz für 2018 nichts ändern
wird. Die im Koalitionsvertrag vorgesehene Reform des
Gemeindefinanzierungsgesetzes lässt insofern noch auf sich warten.
Stellungnahme
Kreis Coesfeld:
Auf die Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs nach dem
Gemeindefinanzierungsgesetz hat der Kreis Coesfeld keinen Einfluss.
Strukturelle Verbesserungen für die Kommunen im ländlichen Raum zeichnen sich
nach den Signalen der Landesregierung frühestens ab dem Jahr 2019 ab. Ob eine
weitere Senkung des allgemeinen Hebesatzes (zzt. 29,49 %, vgl. Seite V 40 des
Haushaltsentwurfes 2018) in sachlicher Hinsicht vertretbar ist, wird auch davon
abhängig sein, ob der Landschaftsverband Westfalen-Lippe die Zahllast der
Kreise für die Landschaftsumlage reduzieren wird.
Zu Ziffer 2) Beachtung des
Rechtsrahmens der Festsetzung der Kreisumlage
Stellungnahme der Bürgermeisterkonferenz
Wie die hiesigen
Städte und Gemeinden bei dem persönlichen Austausch über den geplanten Haushaltsentwurf
2018 des Kreises mit Ihnen und Ihren leitenden Mitarbeitern zur Kenntnis nehmen
mussten, erfolgte die Erstellung des Entwurfs des Kreishaushaltes unter den von
Ihnen und Ihrer Kreisverwaltung als unbedingt notwendig erachteten Ausgaben für
den Kreis. Eine Übersicht über den Finanzbedarf aller kreisangehörigen Kommunen
verschafften Sie sich bei der Aufstellung Ihres Haushaltsentwurfs nicht, wie
das BVerwG in seinem Urteil BVerwG, Urt. v. 31. 1.2013 - 8 C 1. 12, juris Rdnr,
13f) jedoch zur Erstellung eines den gesetzlichen Vorgaben entsprechenden
Kreishaushaltes fordert.
Im Lichte der
Auslegung des zuvor genannten BVerwG Urteils kommt das Oberverwaltungsgericht (OVG)
Weimar in seinem Urteil vom 7.10.2016 - 3 KO 94/12, KommJur5/2017 S. 188 - 193
zu dem Ergebnis:
" ... Bereits
bei der Haushaltsaufstellung hat der Kreis zu berücksichtigen, dass ihm zwar die
Befugnis zusteht, durch die Kreisumlage seinen nicht gedeckten Finanzbedarf auf
die kreisangehörigen Gemeinden umzulegen. Bei der Bestimmung des eigenen
umlagefähigen Finanzbedarfs hat der Kreis aber zu beachten, dass sein eigener
Finanzbedarf und der der kreisangehörigen Gemeinden gleichrangig sind. Der
Kreis hat nicht nur die Befugnis zur Erhebung der Kreisumlage, sondern er disponiert
auch über das Ausmaß seiner Kreistätigkeit und kann damit seinen eigenen
Finanzbedarf enger oder weiter stecken. Das darf er nicht beliebig, vielmehr
muss er die grundsätzlich gleichrangigen Interessen
der
kreisangehörigen Gemeinden in Rechnung stellen ..."
In
Übereinstimmung mit der Rechtsprechung der Verfassungsgerichte der Länder geht das
BVerwG davon aus, dass Gemeinden stets über mindestens ·so große Finanzmittel verfügen
müssen, dass ihre pflichtigen (Fremd- wie Selbstverwaltungs-) Aufgaben ohne Kreditaufnahme
erfüllen können und darüber hinaus noch über eine "freie Spitze"
verfügen, um zusätzlich freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben in einem
bescheidenen, aber doch merklichen Umfang wahrzunehmen (vgl. BVerwG, Urt. v.
31. 1.20 - 8 C 1.12, juris Rdnr, 19). Ist die eigene Finanzausstattung des
Kreises unzureichend, so muss er sich seinerseits an das Land halten, er kann
seine Finanznot nicht auf die kreisangehörigen Gemeinden abwälzen (vgl. BVerwG,
Urt. v. 31.1.2013 - 8 C 1.12, juris, Rdnr. 37).
Die Feststellung
der Gemeindeprüfungsanstalt (GPA) NRW bei ihrer überörtlichen jetzt abgeschlossenen
Prüfung beim Kreis Coesfeld, das die Ergebnispläne bei fast allen kreisangehörigen
Kommunen Defizite aufweisen und der Kreis Coesfeld das Umlagevermögen möglichst
gering halten möge, finden nicht ihren notwendigen Niederschlag im Entwurf des
Kreishaushaltes 2018.
In den einzelnen
Budgets finden sich deutliche Ansatzsteigerungen, teilweise sogar im zweistelligen
Bereich. Wenn der Kreiskämmerer bei der Vorstellung des Entwurfs einen deutlichen
Investitionsstau bei Objekten des Kreises, insbesondere bei den Kreisstraßen feststellt,
setzt er sich mit seiner Aussage im Widerspruch zu den Feststellungen der GPA,
die nach Aussagen von Frau Brockkötter im Anlagevermögen zu der Feststellung gelangen:
"Im
Anlagevermögen stellen sich Altersstruktur von Straßen und Gebäuden als
unauffällig dar." (siehe
Niederschrift der Rechnungsprüfungsausschusssitzung vom 11.10.2017)
Stellungnahme Kreis Coesfeld
Wie bereits in der Sitzungsvorlage zur Einbringung des Entwurfs der
Haushaltssatzung 2018 in den Kreistag
am 09.11.2017 (SV-9-0930) ausgeführt,
hat der Kreis Coesfeld unter anderem das Recht auf kommunale Selbstverwaltung
der umlagepflichtigen Städte und Gemeinden zu berücksichtigen. Aus dem Recht
auf kommunale Selbstverwaltung und der damit verbundenen Garantie der
Finanzhoheit einer Kommune ergeben sich bereits vor Erlass der Haushaltssatzung
Ermittlungspflichten im Hinblick auf die Finanzsituation der umlagepflichtigen
Städte und Gemeinden. Dem ist der Kreis nachgekommen. An dieser Stelle wird auf
die Anlagen 1 und 2 der SV-9-0930
verwiesen.
Mit der Frage der Anforderungen zur Einhaltung der garantierten
Finanzhoheit der Kommunen hat sich auch das Bundesverwaltungsgericht bereits
befasst (vgl. Urteil vom 31.01.2013 – Az.: 8 C 1.12). Danach bleibt die Frage
einer verfassungsfesten finanziellen Mindestausstattung der Gemeinden weiterhin
unbeantwortet. Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom
31.01.2013 eine Orientierungshilfe formuliert. Danach ist der garantierte
Kernbereich der kommunalen Finanzhoheit erst dann verletzt, wenn eine Gemeinde
strukturell und auf Dauer außerstande ist, ihr Recht auf eigenverantwortliche
Erfüllung auch freiwilliger Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen.
Dass die kreisangehörigen Gemeinden und Städte nicht mehr in der Lage
sein sollen, in dem skizzierten Umfang noch freiwillige
Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen, ist nicht ersichtlich. Dies wurde in dem
Schreiben der Bürgermeisterkonferenz vom 16.10.2017 auch nicht geltend gemacht.
Soweit der Einwand erhoben wird, im Haushaltsentwurf 2018 sei nicht im
nötigen Umfang deutlich geworden, dass die Kreisumlage möglichst gering zu
halten sei, ist dieser Gesichtspunkt nicht nachvollziehbar. Der Kreis Coesfeld
beachtet das Gebot der Rücksichtnahme im Sinne des § 9 KrO NRW uneingeschränkt, so auch im
Haushaltsjahr 2018.
Dies zeigt sich
besonders darin:
Das Verhältnis
von Kreisumlage allgemein zur Höhe der veranschlagten Landschaftsumlage hat
sich weiter zu Lasten des Kreises verschoben. Hierzu ist auf die Übersicht auf
Seite V 44 im Vorbericht zum Haushaltsentwurf 2018 zu verweisen. Stand dem
Kreis unter Berücksichtigung der an den Landschaftsverband Westfalen-Lippe
abzuführenden Landschaftsumlage in den Jahren 2008 – 2011 noch rd. 50 % des Kreisumlageaufkommens zur
Verfügung, ist dieser Anteil ab dem Jahr 2012 immer weiter gesunken. Nach den
Plandaten für das Haushaltsjahr 2018 beträgt dieser Anteil nur noch rd. 36,5 %.
Belege für eine
äußerst moderate Belastung durch die Kreisumlage allgemein finden sich auch in
den vom Landkreistag NRW herausgegebenen Daten (vgl. hierzu Anlage 3 zur
SV-9-0930). Das Aufkommen, das der Kreis Coesfeld durch die allgemeine
Kreisumlage je Einwohner erzielt, weist im Vergleich zu den anderen Kreisen
seit Jahren ein niedriges Niveau auf. Im Haushaltsjahr 2016 belegt der Kreis
Coesfeld bei diesem Vergleich den zweiten Rangplatz.
Im Haushaltsjahr
2017 weist der allgemeine Hebesatz zur Festsetzung der Kreisumlage den
drittniedrigsten Wert im Landesvergleich auf (vgl. Seite 18 der
Präsentationsfolie für die Dienstbesprechung mit den Bürgermeisterinnen und
Bürgermeister am 12.10.2017, Anlage 1).
Zur Frage der Notwendigkeit von Investitionen im Bereich der
Kreisstraßen, ist der Klassifizierungszustand der Straßen aussagekräftig
(Anlage 2). Wie aus der beigefügten Übersicht ersichtlich, hat sich der Zustand
der Kreisstraßen unter Berücksichtigung der zugrunde liegenden
Klassifizierungen seit dem Jahr 2012 verschlechtert.
Dies wird auch hinsichtlich der Entwicklung des Wertes des
Infrastrukturvermögens deutlich. Im Jahr 2008 betrug der Wert des
Infrastrukturvermögens 172.881.824 €. Im Jahr 2016 liegt dieser Wert bei
154.495.366 € (vgl. Seite A 10 im Anhang zum Jahresabschluss 2016).
Insoweit sind zusätzliche Anstrengungen nötig, um einem weiteren
Substanzverlust entgegenzuwirken. Hierdurch steigt auch das einzuplanende
Investitionsvolumen.
Zu
Ziffer 3) Entwicklung der Ausgleichsrücklage
Stellungnahme der Bürgermeisterkonferenz
Der Ergebnisplan
des Kreises weist für das Haushaltsjahr 2017 ein Defizit in Höhe von 2.498.340
Euro auf. Nach dem Finanzbericht zum 31.08.2017 zeichnet sich eine Verbesserung
von 646.628 Euro ab, so dass auf dieser Grundlage derzeit von einem
Jahresergebnis in Höhe von -1.851.712 Euro auszugehen ist. Nach Ausgleich
dieses Betrages würde die Ausgleichsrücklage des Kreises zum Jahresende noch
einen Bestand von 5.371.756 Euro aufweisen. Selbst unter Berücksichtigung der
bisher für 2018 geplanten Entnahme in Höhe von 1.665.456 Euro verbliebe in der
Ausgleichsrücklage immer noch ein Bestand in Höhe von 3.706.300 Euro.
Dieser Betrag
läge mit gut 1.500.000 Euro über dem entsprechenden Ansatz in der
Eröffnungsbilanz des Kreises und bietet weiteres Potential für eine Entlastung
der kreisangehörigen Kommunen bzw. eine Abfederung, falls sich beim jetzigen
Planungsstand enthaltene Risiken tatsächlich realisieren sollten. Der Einsatz
der Ausgleichsrücklage zur Entlastung der Kommunen ist insbesondere
gerechtfertigt, da die Aufstockung der Rücklage durch Überschüsse, d. h. durch
Kreisumlagezahlungen der Kommunen, die letztlich für den Ifd. Aufwand des
Kreises nicht benötigt wurden, erfolgte. Die Entwicklung bzw. die derzeit
erwartete Entwicklung der Ausgleichsrücklage kann der nachfolgenden Aufstellung
entnommen werden:
Jahr |
Ausgleichsrücklage |
01.01.2008
(Eröffnungsbilanz) |
2.176.047 Euro |
31.12.2008 |
2.176.047 Euro |
31.12.2009 |
2.176.047 Euro |
31.12.2010 |
1.685.602 Euro |
31.12.2011 |
2.176.047 Euro |
31.12.2012 |
2.176.047 Euro |
31.12.2013 |
2.349.388 Euro |
31.12.2014 |
4.588.078 Euro |
31.12.2015 |
5.827.442 Euro |
31.12.2016 |
7.104.484 Euro |
31.12.2017
(voraussichtlich) |
7.223.468 Euro |
31.12.2018
(voraussichtlich) |
5.371.756 Euro |
|
|
Stellungnahme Kreis Coesfeld
Am 31.10.2017 wurden die Budgetverantwortlichen der Kreisverwaltung
erneut um Einschätzung eines Prognosewertes zur Entwicklung von Aufwand und
Ertrag bis zum 31.12.2017 gebeten. In der Summe wird sich der Jahresfehlbetrag
nach Auswertung dieser Einschätzungen auf rd. 2,272 Mio. € belaufen. Der
Planwert der Ausgleichsrücklage zum 31.12.2018 beträgt dann rd. 3,286 Mio. €
(Stand 31.12.2016: 7.223.468 € abzgl. 2.272.000 € prognostizierter Fehlbetrag
2017 abzgl. 1.665.456 € geplanter Fehlbetrag 2018).
Die Forderung nach einer weiteren Inanspruchnahme der
Ausgleichsrücklage, weil sie durch Umlagezahlungen der Kommunen zustande
gekommen sei, geht am Sinn und Zweck einer Ausgleichsrücklage vorbei. Sie dient
etwa auch dazu, mitunter zwangsläufigen jährlichen Schwankungen bei den
Erträgen zwischen den einzelnen Haushaltsjahren begegnen zu können, ohne einen
Rückgriff auf die allgemeine Rücklage und die daran gekoppelten
aufsichtsbehördlichen Maßnahmen erforderlich zu machen (siehe auch Kommentar
„Kreisordnung Nordrhein-Westfalen“, II. zu § 56 a KrO NRW, Autorin: Frau Dr.
Rühl / Herausgeber: Kleerbaum/Palmen).
Zu
Ziffer 4) Entwicklung der Allgemeinen Rücklage
Stellungnahme der Bürgermeisterkonferenz
Dies ist jedoch
nur eine Seite der Medaille: sie betrifft den Teil der Überschüsse, der der Ausgleichsrücklage
zugeflossen ist. Darüber hinaus gibt es einen wesentlich größeren Teil der
Überschüsse, der der Allgemeinen Rücklage zugeführt wurde. Auch diese Beträge wurden
im Ergebnis von den Gemeinden des Kreises finanziert. Die Allgemeine Rücklage hat
gegenüber dem Ansatz in der Eröffnungsbilanz ebenfalls einen sehr
beträchtlichen Zuwachs in Höhe von 10.094.841 Euro auf 14.446.935 (Planwert
31.12.2018) erfahren. Während der Bestand der Ausgleichsrücklage durch fiktiv
ausgeglichene Haushalte des Kreises an die Gemeinden zurückfließen kann, ist
dies bei der Allgemeinen Rücklage vermutlich nicht zu erwarten.
Durch bessere
Ergebnisse als derzeit angenommen, was nach den Erfahrungen der Vergangenheit keine
unwahrscheinliche Entwicklung wäre, könnten sich die Bestände der Ausgleichsrücklage
und der Allgemeinen Rücklage im betrachteten Zeitraum noch erhöhen.
Stellungnahme Kreis Coesfeld:
Hinsichtlich des Bestandes der allgemeinen Rücklage von rd. 14,4 Mio. €
ist die aufsichtsbehördliche Einschätzung der Bezirksregierung Münster
erwähnenswert. Seit Jahren weist die Bezirksregierung Münster in ihren
Verfügungen im Rahmen der Haushaltsgenehmigungsverfahren bzw. Prüfungen der
Jahresabschlüsse auf eine bestehende „latente Gefahr“ hin, bei negativen
Jahresergebnissen in die Haushaltssicherung zu geraten bzw. dass die niedrige
Eigenkapitalausstattung des Kreises aufgrund des fehlenden
haushaltswirtschaftlichen Gleichgewichts „nicht risikofrei“ ist. Zuletzt
bewertete die Bezirksregierung Münster
die Eigenkapitalausstattung des Kreises Coesfeld von 6,1 % (Eigenkapital zum
31.12.2015: 21.313.451 € (inkl.
Ausgleichsrücklage) / Bilanzsumme zum 31.12.2015: 348.588.903 €) nach wie vor als eher
gering. Zum Stand 31.12.2016 hat sich das Eigenkapital um rd. 0,357 Mio. €
erhöht. Zugleich bedeutet dies aber eine Reduzierung der Eigenkapitalquote auf
6,0 % (Eigenkapital zum 31.12.2016:
21.670.403 € (inkl. Ausgleichsrücklage) / Bilanzsumme zum
31.12.2016: 362.794.388 €).
Erwähnenswert sind auch die von der Gemeindeprüfungsanstalt NRW (GPA)
angestellten Erhebungen für das Haushaltsjahr 2014. So stellt die GPA fest,
dass das Eigenkapital des Kreises Coesfeld im Vergleich zu anderen Kreisen in
NRW niedrig ist. In einer Bandbreite von 1,9 % (Minimum) bis 37,1 % (Maximum)
belegt der Kreis Coesfeld mit einer Eigenkapitalquote (EK 1) von 5,2 % zum
31.12.2014 einen der unteren Rangplätze.
Demgegenüber ist die Entwicklung des Eigenkapitals der kreisangehörigen
Städte und Gemeinden eine andere und weist zum Teil erheblich höhere Quoten
aus.
Zu Ziffer 5) Auflösung von Rückstellungen
Stellungnahme
der Bürgermeisterkonferenz
In diesem
Zusammenhang muss auch die Praxis hinsichtlich der Auflösung von Rückstellungen
angesprochen werden. In den Jahresabschlüssen 2009 bis 2015 des Kreises wurden
Rückstellungen in Höhe von 7.998.117 Euro ertragswirksam aufgelöst, dies entspricht
einem jährlichen Durchschnittsbetrag in Höhe von 1.142.588 Euro. Im Einzelnen sind
den Jahresabschlüssen folgende Auflösungsbeträge zu entnehmen:
Anhang JA 2009 (S. A13) |
898.935 Euro |
Anhang JA 2010 (S. A12) |
332.991 Euro |
Anhang JA 2011 (S. A14) |
809.368 Euro |
Anhang JA 2012 (S. A19) |
1.063.500 Euro |
Anhang JA 2013 (S. A13) |
998.256 Euro |
Anhang JA 2014 (S. A22) |
3.474.861 Euro |
Anhang JA 2015 (S. A24) |
420.206 Euro |
Summe |
7.998.117 Euro |
Die
ertragswirksame Auflösung für das Jahr 2016 liegt bereits vor, ist jedoch noch
nicht veröffentlicht und müsste demnach hinzugerechnet werden. Die
ertragswirksame Auflösung der Rückstellungen wirkt sich ergebnisverbessernd
aus. Da diese, mit Blick auf die Vergangenheit doch regelmäßig in
beträchtlicher Höhe anfallenden Auflösungsbeträge, nicht im Rahmen der
Haushaltsplanung des Kreises berücksichtigt werden, führen diese Verbesserungen
der Rechnungsergebnisse letztlich nicht zu einer Entlastung der Planergebnisse,
die von den kreisangehörigen Kommunen über die Kreisumlage zu finanzieren sind.
Insbesondere in den Jahren, in denen der Höchststand der Ausgleichsrücklage
erreicht ist - dies war in den Jahren der vorstehenden Aufstellung fast
durchgängig der Fall - besteht nachträglich keine Möglichkeit mehr, die
Kommunen an der Verbesserung zu beteiligen. Diesem Sachverhalt ist aus Sicht
der Kommunen quasi eine überhöhte Festsetzung der Kreisumlage immanent.
Um dem Rechnung
zu tragen, sollte grundsätzlich ein pauschaler Ertrag, z. B. in Höhe des
Durchschnitts der Rückstellungsauflösungen der letzten drei Rechnungsjahre, in
die jeweilige Haushaltsplanung des Kreises aufgenommen werden. Hierdurch würde
eine Planung erreicht, die näher an der Realität liegt.
Stellungnahme Kreis Coesfeld
Die Anregung, die Auflösung von Rückstellungen im Rahmen der
Haushaltsplanung pauschal zu berücksichtigen, widerspricht dem geltenden
Haushaltsrecht.
Rückstellungen sind zu bilanzieren, wenn die kommunalen Verpflichtungen
dem Grunde nach im Haushaltsjahr eingetreten sind, deren Höhe und der
Erfüllungszeitpunkt jedoch noch ungewiss sind. Die Bildung von Rückstellungen
im Sinne des § 36 GemHVO unterliegt beim Kreis Coesfeld einem strengen
Verfahren. So wird in jedem Einzelfall unter Beteiligung des Rechnungsprüfungsamtes
kritisch geprüft, ob die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hierfür
vorliegen. Bei Wegfall der
Voraussetzungen sind Rückstellungen aufzulösen. Wenn Fakten, die zu einer
Auflösung der Rückstellung führen (z. B. Obsiegen in einem Klageverfahren)
bekannt werden, ist die buchhalterische Umsetzung unverzüglich mit Wirkung für
das laufende Haushaltsjahr zu vollziehen und nicht auf das folgende
Haushaltsjahr zu schieben.
Zu Ziffer 6) Einzel- und
Pauschalwertberichtigungen
Stellungnahme
der Bürgermeisterkonferenz
Vergleichbar
stellt sich die Situation bei den Einzel- und Pauschalwertberichtigungen dar. Hier
ergaben sich in den Jahren 2009 bis 2015 Ergebnisverbesserungen in Höhe von insgesamt
3.174.804 Euro, was einen Jahresdurchschnitt von 453.543 Euro ausmacht. Hinzugerechnet
werden müsste auch hier ebenfalls der Wert der Einzel- und Pauschalwertberichtigungen
für 2016. Auch hier sollte grundsätzlich der Durchschnittswert der letzten drei
Jahre in der Haushaltsplanung des Kreises berücksichtigt werden.
Stellungnahme Kreis Coesfeld
Hinsichtlich der angesprochenen Einzel- und Pauschalwertberichtigungen
ist eine differenzierte Betrachtung vorzunehmen.
Bei der Durchführung der Einzelwert- bzw. Pauschalwertberichtigungen
ergeben sich im Zuge der Jahresabschlusserstellung nicht nur Erträge, sondern
auch Aufwendungen. Nach den Jahresabschlüssen des Kreises Coesfeld ab dem
Haushaltsjahr 2009 ergeben sich bei den Wertveränderungen beim Umlaufvermögen
folgende Entwicklungen:
Insoweit wird deutlich, dass die veranschlagten Aufwendungen für 2009 –
2016 (rd. 4,25 Mio. €) für Wertveränderungen beim Umlaufvermögen nicht
ausgereicht haben, die tatsächlich in den Jahren 2009 – 2016 eingetretene
Belastung (rd. 4,98 Mio. €) für den Kreishaushalt zu decken.
Zu Ziffer 7) Bildung von Pensionsrückstellungen
Stellungnahme der Bürgermeisterkonferenz
Nach der
Gemeindehaushaltsordnung des Landes NRW sind die Kommunen und damit auch der
Kreis zur Bildung von Pensionsrückstellungen verpflichtet. Diese belastenden Ergebnishaushalts
als Aufwand. Hiermit soll im Sinne des Ressourcenverbrauches und der
generationsgerechten Aufwandsverteilung für den aktiven Beamtenstand die
jährlich anwachsende Anwartschaft gesichert werden. Die Pensionsverpflichtungen
stellen ungewisse Verbindlichkeiten dar, weil sie dem Grunde und der Höhe nach
sowie hinsichtlich des Zeitpunktes ihres Entstehens nicht feststehen. Ob ein
Beamter später Versorgungsbezüge tatsächlich beziehen wird, hängt etwa davon
ab, ob und unter welchen versorgungsrechtlichen Voraussetzungen dieser in den
Ruhestand tritt. Im gemeindlichen
Haushalt führt
die fehlende Erwirtschaftung zu einem Fehlbetrag bzw. einem entsprechend geringeren
Überschuss und nimmt so auf die Eigenkapitalentwicklung Einfluss. Die
Liquidität hingegen wird nicht durch Auszahlungen belastet, bestenfalls über
einzahlungswirksame Erträge gestützt. Überdies wird nicht tatsächlich ein
Pensionsfonds geschaffen.
Die Städte und
Gemeinden des Kreises Coesfeld erwarten deshalb, dass im Entwurf des Kreishaushaltes
2018 ein sog. "Stundungsmodell" mitberücksichtigt wird. Nach dem sog.
"Stundungsmodel" ist eine gesplittete Kreisumlage zu verhandeln,
wonach die kreisangehörigen Städte und Gemeinden dem Kreis einen
zahlungswirksamen und einen zahlungsunwirksamen Betrag schulden. So entwickelt
sich bei dem Kreis hinsichtlich der Pensionsrückstellungen eine Forderung
anstatt eine Liquidationshäufung für einen ungewissen Zahlungseintritt. Die
Stundung sollte hierbei ohne Verzinsung erfolgen und dazu führen, dass sich im
umlagefinanzierten Kreishaushalt Forderungen entwickeln und in den
umlagefinanzierenden Haushalten, d.h. in den Haushalten der kreisangehörigen Gemeinden
und Städten, Verbindlichkeiten dazu aufbauen. Auf diesem Weg bleibt das Grundsystem
erhalten. Es kommt nicht zum Zahlungsabschluss und schont damit die gemeindliche
Liquidität.
Stellungnahme Kreis Coesfeld
Das vorgeschlagene Splittingverfahren zur Bildung einer
zahlungswirksamen sowie einer zahlungsunwirksamen Kreisumlage ist mit dem
bestehenden Haushaltsrecht nicht vereinbar. Dies ergibt sich unmittelbar aus §
56 Absatz 1 Satz 1 KrO NRW.
Danach ist eine Umlage nach den hierfür geltenden Vorschriften von den
kreisangehörigen Gemeinden zu erheben (Kreisumlage), soweit die sonstigen
Erträge eines Kreises die entstehenden Aufwendungen nicht decken.
Bei der Festlegung der Höhe des Kreisumlagehebesatzes, der das
Umlageaufkommen neben den vom Kreis nicht zu beeinflussenden Umlagegrundlagen
wesentlich bestimmt, sind zwei
Entscheidungen zu treffen. Auf der ersten Ebene steht die Entscheidung über das
Aufgabenspektrum des Kreises, soweit es sich nicht um pflichtige Aufgaben geht.
Im Rahmen dessen wird die Höhe der zu deckenden Gesamtaufwendungen festgelegt.
Sodann bestimmt sich rein rechnerisch der Hebesatz, der sich aus den
Aufwendungen für das zuvor festgelegte Aufgabenspektrum ergibt, die nicht durch
sonstige Erträge gedeckt sind. Abweichende Rechenoperationen sieht das
Haushaltsrecht in Nordrhein-Westfalen nicht vor.
Die Ausweisung von Rückstellungen für Pensionen (sämtliche
Anwartschaften und andere fortgeltende Ansprüche nach dem Ausscheiden aus dem
Dienst einschließlich der Berücksichtigung von Ansprüchen auf Beihilfen) ist
nach § 36 GemHVO Pflicht. Außerdem sind die jährlichen Zuführungen zu
Pensionsrückstellungen für Beschäftigte bzw. Versorgungsempfänger sowie die Zuführungen
zu Beihilferückstellungen für Beschäftigte bzw. Versorgungsempfängen als
Aufwand zu buchen.
Zuführungen an Pensionsrückstellungen sind somit zwangsläufig
ergebniswirksame und damit umlagehebesatzrelevante Geschäftsvorfälle.
Eine Stundung von Forderungen gegenüber den kreisangehörigen Städte und
Gemeinden wäre rechtlich zu beanstanden, da eine derartig ausgeprägte Finanznot
der betroffenen kreisangehörigen Städte und Gemeinden anhand der erhobenen
Finanzdaten (vgl. Anlagen 1 und 2 zur SV-9-0930) nicht ersichtlich ist und auch
nicht dargetan wurde.
Im Hinblick auf eine Haushaltswirtschaft, die der gesetzlich
eingeforderten intergenerativen Gerechtigkeit Bedeutung beimisst, ist es umso
bedeutender, dass der Kreis auch tatsächlich dafür Sorge trägt, in Anlehnung an
die Höhe der jährlichen Zuführungen im Bereich der Pensionsrückstellungen auch
zweckgebundene Liquidität aufzubauen.
Hierfür wird ein Kapitalstock im Versorgungsfonds der Kommunalen
Versorgungskasse Westfalen-Lippe aufgebaut. Die jährliche Zuführung zu diesem
Kapitalstock erfolgt in Höhe der saldierten Aufwendungen aus Zuführungen bzw.
Entnahmen der Pensions- und Beihilferückstellungen. Ziel ist es, einen
Kapitalstock in Höhe von ca. 50 - 60 Mio. € aufzubauen. Die sich aus der
Bewirtschaftung dieses Betrages ergebende Rendite soll den Aufwendungen aus
Pensionsverpflichtungen begrenzend gegenübergestellt werden (SV-9-0544). Dieses
Verfahren wird zwischenzeitlich auch von einigen kreisangehörigen Kommunen
praktiziert.
Zu Ziffer 8) Bildung von Sonderumlagen
Stellungnahme
der Bürgermeisterkonferenz
In letzter Zeit
ist verstärkt feststellbar, dass einzelnen Kommunen mit dem Kreis Vereinbarung treffen,
um einzelne Leistungen auf ihn zu übertragen. Um Leistung und Gegenleistung (Finanzierung)
auch auf der Einnahmeseite und nicht nur auf der Aufgabenseite zu
verdeutlichen, gebietet es sich rechtlich, so wie es bei der Jugendamtsumlage
schon seit Jahren praktiziert wird, Sonderumlagen zu bilden.
Stellungnahme Kreis Coesfeld
Die Bildung von Sonderumlagen ist abschließend in § 56 KrO NRW geregelt.
Die engen Voraussetzungen für sonstige Sonderumlagen werden nicht erfüllt.
Unabhängig davon wird eine Übernahme von Aufgaben durch den Kreis (z.B.
Lohnbüro) für die nicht betroffenen Kommunen grundsätzlich ergebnisneutral
geplant. Aktuelles Beispiel ist die Erledigung von Datenschutzaufgaben für acht
kreisangehörige Gemeinden im Rahmen der interkommunalen Zusammenarbeit durch
den Kreis. Dabei erfolgt die Finanzierung über die Projektpartner nach einem
sachgerechten Verteilerschlüssel (vgl. auch SV-9-0926).
Zu Ziffer 9) Übertragung von Ermächtigungen
in das nächste Haushaltsjahr
Stellungnahme
der Bürgermeisterkonferenz
Dem Finanzbericht
des Kreises Coesfeld (Stand 31.08.2017) lässt sich entnehmen, dass im Rahmen
der Erstellung des Jahresabschlusses 2016 allein Ermächtigungen für Auszahlungen
von 2016 nach 2017 in Höhe von insgesamt 37.618.887 € übertragen wurden. Um
diesen Betrag hat sich die Haushaltsermächtigung bei den jeweils entsprechenden
Positionen im Haushaltsplan des folgenden Jahres erhöht und damit auch
verbessert. Wie eine Haushaltsübertragung für das Haushaltsjahr 2017 nach 2018
angedacht ist, darüber schweigt sich der Eckdatenentwurf des Kreishaushalts
2018 aus. Immerhin handelt es sich bei der Übertragung von 2016 nach 2017 um
mehr als 10 % des Volumens des Gesamthaushalts des Kreises Coesfeld. Eine
ähnlich angedachte Ermächtigungs-übertragung würde zu einer weiteren positiven
Haushaltsentwicklung des Kreises beitragen, die nicht unberücksichtigt bleiben
dürfte.
Stellungnahme
Kreis Coesfeld
Bei dem Betrag in
Höhe von 37.618.887 € handelt es sich um Ermächtigungsübertragungen nach Ziffer
II. Nr. 3 der Leitlinien der Budgetierung (Anlage zu § 8 der Haushaltssatzung
2016 des Kreises Coesfeld). Dieser Betrag setzt sich wie folgt zusammen:
a)
Ermächtigungsübertragungen
für Investitionsauszahlungen für die fachgerechte Weiterführung und Beendigung
von Maßnahmen in Höhe von 21.150.783 €
b)
Finanzermächtigungsübertragungen
im Bereich der laufenden Verwaltungstätigkeit in Höhe von 16.468.104 €.
Im Rahmen des
Jahresabschlusses 2016 wurden die Bilanzpositionen Rückstellungen und sonstige
Verbindlichkeiten fortgeschrieben. Zur Sicherstellung der Auszahlungen hieraus
war es erforderlich, Finanzermächtigungen für den Bereich der laufenden
Verwaltungstätigkeit in Höhe von 16.468.104 € aus 2016 ins Haushaltsjahr 2017
zu übertragen. Durch die nach 2017 übertragenen Ermächtigungen werden die
entsprechenden Positionen im Haushaltsplan 2017 erhöht. Die Änderungen
betreffen ausschließlich den Finanzplan. Durch die Ermächtigungsübertragung
wird die zahlungsmäßige Inanspruchnahme nur in zeitlicher Hinsicht ins nächste
Haushaltsjahr verschoben.
Die vorgenannten
Ermächtigungsübertragungen beinhalten keine haushaltswirtschaftlichen
Übertragungen von Aufwandsermächtigungen, die Auswirkungen auf das
Jahresergebnis im Gesamtergebnisplan haben.
Zu Ziffer 10) Haushaltskonsolidierung
Stellungnahme
der Bürgermeisterkonferenz
Als
kreisangehörige Kommunen hegen wir nach wie vor die Hoffnung, dass der Kreis Coesfeld
die Wahrnehmung seiner Aufgaben auch weiterhin stets hinterfragt sowie keine neuen
freiwilligen Aufgaben annimmt.
Mit dieser
geäußerten Bitte wiederholen wir die Forderung der GPA NRW, die in der Niederschrift
der 7. Rechnungsprüfungsausschusssitzung vom 11.10.2017 wie folgt wiedergegeben
worden ist:
" ...
Gleichwohl sei weiterhin ausgewogen an der Konsolidierung zu arbeiten. Denn bis
auf eine kreisangehörige Kommune stellten zurzeit alle defizitäre
Haushaltsplanungen auf. Das Rücksichtsnahmegebot nach § 9 S.2 der Kreisordnung (KrO) müsse
insofern weiterhin beachtet werden.
... Das
Eigenkapital sei um rd. 11 Millionen
Euro gewachsen. Das niedrige Eigenkapital und die defizitären Rahmenbedingungen
der kreisangehörigen Kommunen verursachen weiterhin Konsolidierungsdruck. ..
"
Stellungnahme Kreis Coesfeld
Die Formulierung der GPA „weiterhin“ macht deutlich, dass der Kreis die Notwendigkeiten einer Haushaltskonsolidierung
erkannt und umgesetzt hat. Wie schon in der Vergangenheit geschehen, wird diese
Daueraufgabe konsequent vom Kreis verfolgt. Hierzu sei auch auf die alljährlich
beschlossene Regelung zum Budgetvollzug (vgl. aktuell Anlage zu § 8 der Haushaltssatzung 2018 – II. Ziffer
4) hingewiesen. Danach erfordern nicht
zweckgebundene Mehrerträge/ Mehreinzahlungen bzw. nicht in Anspruch genommene
Aufwands-/Auszahlungsermächtigungen für neue freiwillige Aufgaben stets eine
vorherige Beschlussfassung des Kreistages.
Zu Ziffer 11) Kreisumlage Mehrbelastung
Jugendamt (Jugendamtsumlage)
Stellungnahme
der Bürgermeisterkonferenz
Der Hebesatz für
die Jugendamtsumlage soll von 21,97 % um 0,9 %-Punkte auf 22,87% steigen. Dies
bedeutet für die Gemeinden ohne eigenes Jugendamt eine deutliche Erhöhung
der Umlage um
3.585.758 Euro. Die konkrete Betroffenheit der einzelnen kreisangehörigen Kommunen
ergibt sich aus der nachfolgenden Übersicht:
Kommune |
Jugendamtsumlage 2017 |
Jugendamtsumlage 2018 |
Veränderung |
Ascheberg |
3.620.243 Euro |
4.426.112 Euro |
805.868 Euro |
Billerbeck |
2.759.267 Euro |
3.428.106 Euro |
668.839 Euro |
Coesfeld |
0 Euro |
0 Euro |
0 Euro |
Dülmen |
0 Euro |
0 Euro |
0 Euro |
Havixbeck |
2.755.242 Euro |
3.088.956 Euro |
333.714 Euro |
Lüdinghausen |
6.237.503 Euro |
7.087.162 Euro |
849.659 Euro |
Nordkirchen |
2.418.735 Euro |
2.677.798 Euro |
259.064 Euro |
Nottuln |
4.360.234 Euro |
4.887.318 Euro |
527.085 Euro |
Olfen |
2.826.158 Euro |
3.181.498 Euro |
355.341 Euro |
Rosendahl |
3.569.355 Euro |
2.692.267 Euro |
-877.088 Euro |
Senden |
4.748.924 Euro |
5.412.200 Euro |
663.275 Euro |
Summe |
33.295.661 Euro |
36.881.417 Euro |
3.585.758 Euro |
Die Umlage wird
mit einem Verzug von zwei Jahren spitz abgerechnet. Diese Spitzabrechnung, die
leider nur für die Jugendamtsumlage und nicht auch für die allgemeine Kreisumlage
möglich ist, wird von den beteiligten Gemeinden grundsätzlich sehr begrüßt. Die
nachfolgende Übersicht gibt die Abrechnungsbeträge für die Jahre 2013 bis 2016 wieder:
Umlage 2013/Abrechnung 2015 |
2.707.906 Euro |
Umlage 2014/Abrechnung 2016 |
2.198.099 Euro |
Umlage 2015/Abrechnung 2017 |
1.936.550 Euro |
Umlage 2016/Abrechnung 2018 |
1.101.378 Euro |
Summe |
7.943.933 Euro |
Die Übersicht
zeigt, dass allein in diesen vier Jahren insgesamt 7.943.933 Euro an die beteiligten
Kommunen durch den Kreis zu erstatten waren, mithin im Durchschnitt fast 2.000.000
Euro jährlich. Diese relativ hohen Abrechnungsbeträge belasten unnötig die Liquidität
der Kommunen, die tlw. durch die Aufnahme von Krediten zur Liquiditätssicherung
sichergestellt werden muss. Insofern würde es den Kommunen helfen, wenn durch eine
zielgenauere Budgetplanung die Höhe der Abrechnungsbeträge weiter reduziert werden
könnte.
Stellungnahme Kreis Coesfeld
Der Wunsch nach einer zielgenaueren Budgetplanung stößt auf sachlich
schwierige Rahmenbedingungen, wie er auch im vorliegenden Vorbericht zum
Haushaltsentwurf 2018 (vgl. Seite V 22) zum Ausdruck gekommen ist. Hier ist vor
allem die sachlich begründete Annahme steigender Kinderzahlen und die Annahme einer
weiteren U3-Nachfragesteigerung in den kreisangehörigen Kommunen zu nennen.
Allerdings stehen zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung weder die konkreten
Kinderzahlen noch das den Trägern der Kindertageseinrichtungen garantierte
finanzielle Mindestbudget fest.
Außerdem ist in der Vergangenheit zu beobachten gewesen, dass die
kostenintensive Übernahme von
Einzelfällen im Bereich der stationären Unterbringung von Kindern und
Jugendlichen den geplanten Aufwandsrahmen erheblich ausweiten kann.
In Bezug auf die Haushaltsplanung 2018 ist aktuell eine Reduzierung der
Umlage von rd. 0,5 Mio. € vorgesehen, da sich nach einer gesetzlichen
Neuregelung der vom Land zu übernehmenden Kostenanteil im Bereich des
Unterhaltsvorschussrechtes zur Entlastung der kommunalen Gebietskörperschaften
erhöht hat. An dieser Stelle ist auf die Ausführungen in der Sitzungsvorlage
SV-9-0961 zur Produktgruppe 51.30 zu verweisen.
Zu Zeile 12) Zusammenfassung
Stellungnahme
der Bürgermeisterkonferenz
Die Kommunen
erkennen an, dass der Kreis einen lediglich fiktiv ausgeglichenen Haushalt vorlegt,
um einer noch größeren Belastung der Kommunen entgegen zu wirken. Aus Sicht der
kreisangehörigen Kommunen kann dies jedoch nur ein erster Schritt sein, dem ein
zweiter zur Entlastung der Kommunen folgen muss. Angesichts der günstigen Rahmenbedingungen
für den Kreis (gute Liquidität, stetig ansteigender Bestand der Allgemeinen Rücklage,
guter Bestand der Ausgleichsrücklage) sollte der Kreis seinen Kommunen weiter
entgegenkommen und sie stärker an der positiven Entwicklung der Ausgleichsrücklage
des Kreises partizipieren lassen. Schließlich haben die Kommunen die Ausgleichsrücklage
maßgeblich durch ihre Kreisumlagezahlungen aufgebaut.
Die angesprochene
Verfahrensweise hinsichtlich des Umgangs mit Erträgen aus der Rückstellungsauflösung
und aus Einzel- und Pauschalwertberichtigungen eröffnet dem Kreis u. E. eine
weitere Option für eine nicht unerhebliche Entlastung der Kommunen, ohne den
Umweg über die Ausgleichsrücklage gehen zu müssen. Der Kreis sollte bei der Aufstellung
des Kreishaushaltes vorab sich über die Haushaltssituation jeder seiner Kommunen
einen Überblick verschaffen. Die Stundung der Bildung von
Pensionsrückstellungen sollte geprüft werden.
Stellungnahme Kreis Coesfeld
Dass der Bestand der Allgemeinen Rücklage als Teil des in der Bilanz
ausgewiesenen Eigenkapitals unter Hinweis auf die Aussagen der Aufsichtsbehörde
und der GPA eher niedrig ist, wurde bereits unter Ziffer 4 erwähnt. Ebenso
wurde dargestellt (vgl. Ziffer 3), dass es für den Kreis Coesfeld bedeutsam
ist, die Funktion einer Ausgleichsrücklage nutzen zu können.
Soweit eine gute Liquidität des Kreises behauptet wird, ist zu
berücksichtigen, dass der vorhandene Kassenbestand des Kreises für bestimmte
Zwecke, zur Deckung von Ermächtigungsübertragungen oder für die Weiterleitung
an Dritte gebunden ist. Die voraussichtliche Entwicklung der Kassenlage im Haushaltsjahr
2018 wurde unter Berücksichtigung der Finanzplanung der tatsächlichen
Ergebnisse der vergangenen, abgeschlossenen Haushaltsjahre (2008 – 2016) im
Vorbericht (vgl. Seite V 58) in einem Diagramm dargestellt. Danach kann nach
den gegenwärtigen Erkenntnissen nicht ausgeschlossen werden, dass im Laufe des
vierten Quartals 2018 Liquiditätsengpässe durch Fremdkapital auszugleichen sein
werden.
III. Alternativen
keine
IV. Auswirkungen / Zusammenhänge (Finanzen, Personal, IT, sonstige Ressourcen)
Es entstehen Personal- und Sachaufwendungen sowie Aufwand für den Sitzungsdienst.
V. Zuständigkeit für die Entscheidung
Die Zuständigkeit des Kreistages ergibt sich aus § 55 Absatz 2 KrO NRW.
Anlagen:
Anlage 1:Erhebung des LKT NRW zur Höhe des
Hebesatzes allgemein im Jahr 2017
Anlage 2:Klassifizierung der Kreisstraßen ab dem
Jahr 2012