Beschlussvorschlag:
Der Rechnungsprüfungsausschuss nimmt den
Prüfungsbericht der Gemeindeprüfungsanstalt NRW über die überörtliche Prüfung
2015/2016 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Kreises Coesfeld zur
Kenntnis.
Begründung:
I. Problem / II. Lösung / III.
Alternativen
Die Gemeindeprüfungsanstalt NRW (GPA NRW) hat auf der Grundlage der
Bestimmungen des § 105 der Gemeindeordnung NRW (GO NRW) in Verbindung mit § 53
der Kreisordnung NRW (KrO NRW) die überörtliche Prüfung der Haushalts- und
Wirtschaftsführung des Kreises Coesfeld durchgeführt. Mit der Prüfung wurde
bereits am 28.09.2015 begonnen. Im Prüfgebiet Aufgabenbezogene Personalanalyse
wurde ein interkommunaler Vergleich für das Jahr 2014 durchgeführt. Auch im
Prüfgebiet Finanzen ist grundsätzlich 2014 das Vergleichsjahr. Lediglich bei
den aus den Gesamtabschlüssen entnommenen Daten erfolgt der Vergleich auf Basis
des Jahres 2013. Hier lagen der GPA NRW nach eigenen Angaben für das Folgejahr
zum Prüfungszeitpunkt noch nicht ausreichend viele Vergleichsdaten vor. Neben den
Daten früherer Jahre wurde in diesem Prüfgebiet ebenfalls Aktuelles
berücksichtigt, um Aussagen für die Zukunft machen zu können.
Mit der Vorlage des Prüfungsberichts am 12.07.2017 galt die Prüfung als
abgeschlossen. Der Prüfungsbericht wurde in Form mehrerer Teilberichte
erstellt.
Nach § 105 Abs. 5 GO NRW i.V.m. § 53 Abs. 1
KrO NRW legt der Landrat den Prüfbericht dem Rechnungsprüfungsausschuss zur
Beratung vor. Dieser unterrichtet den Kreistag über den wesentlichen Inhalt des
Prüfungsberichts sowie über das Ergebnis seiner Beratungen.
Nach Aussage der GPA NRW waren die im
Prüfungsbericht behandelten Themenschwerpunkte auch Gegenstand der
überörtlichen Prüfung. Eine umfassende und abschließende
Rechtmäßigkeitskontrolle des kommunalen Handelns sei mit der Prüfung nicht
verbunden worden. Der Prüfungsbericht wurde in folgende Teilberichte
gegliedert:
1.
Vorbericht
des Kreises Coesfeld im Jahr 2016
2.
Einsatz
der Finanzressourcen des Kreises Coesfeld im Jahr 2016
3.
Finanzen
des Kreises Coesfeld im Jahr 2016
4.
GPA-Kennzahlenset
des Kreises Coesfeld im Jahr 2016
5.
Aufgabenbezogene
Personalanalyse des Kreises Coesfeld im Jahr 2016.
Die Teilberichte sind in der Anlage
beigefügt.
Weiterhin hat die GPA NRW den Teilberichten
zwei sehr umfangreiche Excel-Listen beigefügt. Dabei handelt es sich um
Datensammlungen für die Gesamtauswertungen zum Einsatz der Finanzressourcen im
Teilbericht 2 und der Personalanalyse im Teilbericht 5. Allein die Excel-Listen
haben aufgrund ihres Formates ein Volumen von über 1.500 Blatt (doppelseitig
ausgedruckt). Es wurde daher auf einen Ausdruck verzichtet. Die Listen stehen
aber über die App „Mandatos“ oder über die Internet-seite des Kreises
Coesfeld https://www.kreis-coesfeld.de/sessionnet/sessionnetbi/infobi.php
zur Verfügung.
Der Teilbericht „Vorbericht“ informiert über die
wesentlichen Ergebnisse der Prüfung für den Kreis
Coesfeld. Zudem enthält er Informationen über die
strukturellen Rahmen-bedingungen des Kreises, zum Prüfungsablauf sowie zur
Prüfungsmethodik.
Ergebnisse von Analysen bezeichnet die GPA NRW im Prüfbericht als Feststellung.
Damit kann sowohl eine positive als auch eine negative Wertung verbunden sein.
Feststellungen, die eine Korrektur oder eine weitergehende Überprüfung oder
Begründung durch die Kommune erforderlich machen, sind Beanstandungen im Sinne
des § 105 Abs. 6 GO NRW. Hierzu muss die Kommune eine gesonderte Stellungnahme
abgeben. Dies würde im Prüfbericht mit einem Zusatz gekennzeichnet. Beim Kreis
Coesfeld hat die GPA NRW keine Beanstandungen benannt, d.h. es wurden
keine Feststellungen getroffen, die eine Stellungnahme erforderlich machen.
Lt. Darstellung im Prüfungsbericht weist die GPA NRW bei der Prüfung
erkannte Verbesserungspotenziale als Empfehlung aus.
Der vorliegende Prüfungsbericht der GPA NRW enthält noch keine Aussage
zur Prüfung des Gesamtabschlusses. Die Prüfung, mit der erst in diesem Jahr
begonnen wurde, ist noch nicht abgeschlossen. Nach Eingang eines entsprechenden
Prüfungsberichts wird dieser nachgereicht.
Zu den Teilberichten der GPA NRW wird wie
folgt Stellung genommen:
1. Vorbericht
Die GPA NRW führt auf
Seite 7 des Vorberichts (Anlage 1) aus, dass es zu ihren Aufgaben der GPA NRW
gehöre zu prüfen, ob die Kommunen des Landes NRW rechtmäßig, sachgerecht und
wirtschaftlich handeln. Die finanzwirtschaftliche Analyse stehe dabei im
Vordergrund. Grund dafür ist die äußerst schwierige Finanzlage der Kommunen und
der gesetzliche Anspruch, den kommunalen Haushalt stets auszugleichen.
Schwerpunkt der Prüfung seien Vergleiche von Kennzahlen. Die Prüfung stütze
sich auf § 53 Absatz 2 KrO NRW in Verbindung mit § 105 GO NRW. Zur Frage der
Rechtmäßigkeit konnten in den vorgelegten Berichten keine Ausführungen bzw.
Ergebnisse festgestellt werden.
Die überörtliche Prüfung der Kreise beinhaltet das Prüfgebiet
Finanzen, einen Vergleich des Einsatzes der Finanzressourcen sowie eine
Aufgabenbezogene Personalanalyse. In der Finanzprüfung wurde durch die GPA NRW
untersucht, inwieweit aus der Haushaltssituation ein Konsolidierungsbedarf
erwächst. Zudem hat sie den Fokus auf mögliche haushaltswirtschaftliche Risiken
gerichtet.
Der Kreis Coesfeld hat im Zeitraum 2010 bis 2014 nach Einschätzung
der GPA NRW durchgängig positive
Jahresergebnisse erzielt. Sie resümiert, dass die Überschüsse sich auf
insgesamt 8,7 Mio. Euro summieren. Das Eigenkapital des Kreises Coesfeld habe
sich dadurch von 6,7 Mio. Euro in der Eröffnungsbilanz auf 17,5 Mio. Euro zum
Jahresende 2014 erhöht. Obwohl der Kreishaushalt 2015 mit einem geringen
Defizit geplant worden sei, zeichne sich im Ergebnis ein weiterer Überschuss
ab.
Anmerkung der Verwaltung: Lt. Jahresabschluss
2015, der zum Zeitpunkt der Prüfung bereits vorlag, beträgt der
Jahresüberschuss 3,8 Mio. €).
Die Finanzlage der Städte und Gemeinden im Kreis Coesfeld stellt
sich nach Auffassung der GPA NRW im landesweiten Vergleich noch relativ gut
dar. Dennoch wiesen die Ergebnispläne bei fast allen kreisangehörigen Kommunen
Defizite aus. Daher solle der Kreis sein Umlagevolumen und damit die Belastung
der Kommunen weiterhin möglichst gering halten. Diesem Aspekt werde der Kreis
Coesfeld gerecht, denn der Umlagebedarf je Einwohner liege unter den Werten der
Vergleichskreise und der Städte-Region Aachen nahe dem Minimalwert. Zudem sei im Kreishaushalt 2016 eine Verringerung der
Ausgleichsrücklage zur Entlastung der Kommunen vorgesehen.
Anmerkung der Verwaltung: Lt. Entwurf
der Jahresrechnung 2016 ist die geplante Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage
nicht erforderlich. Der Entwurf
enthält einen Überschuss in Höhe von rd. 180.000 €.
Weiter resümiert die GPA NRW, dass die Rücksichtnahme auf die
Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Kommunen jedoch nicht die Gesundheit
des Kreishaushalts gefährden dürfe. Trotz der deutlichen Zuwächse stelle sich
die Eigenkapitalquote 1 und damit die Rücklagen des Kreises Coesfeld
interkommunal niedrig dar. Somit könnten negative Jahresergebnisse nur in
begrenztem Umfang ausgeglichen werden.
Deshalb sei es für den
Kreis wichtig, auch weiterhin einen ausreichenden Bestand in der
Ausgleichsrücklage vorzuhalten.
Dementsprechend plane der Kreis Coesfeld in den Jahren 2017 bis
2019 mit ausgeglichenen Haushalten. (Anmerkung
der Verwaltung: Der Haushalt 2017 sieht lt. § 4 der Haushaltssatzung eine
Inanspruchnahme der Ausgleichsrücklage in Höhe von rd. 2,5 Mio. € vor.)
Die Planungsparameter des Kreishaushalts seien überwiegend
vorsichtig angesetzt und belegten insofern eine
solide Planung. Auf allgemeine Risiken, wie sie z. B. in der
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung liegen, weise der Kreis selbst hin und
behalte diese fortwährend im Blick.
Sinkende Kreditverbindlichkeiten und eine gute Liquiditätslage
unterstützen nach Auffassung der GPA NRW die positive Bewertung der
Haushaltssituation. Bei den Gesamtverbindlichkeiten je Einwohner positioniere
sich der Kreis Coesfeld im Mittelfeld der Vergleichskreise.
Weiterhin stellt die GPA NRW fest, dass der Kreis Coesfeld durch
relativ hohe Investitionen in den vergangenen Jahren den Werterhalt seines
Anlagevermögens sicherstellen konnte. Die Altersstruktur von Straßen und
Gebäuden stellten sich unauffällig dar. Dabei habe der Kreis Coesfeld im
Vergleich zu den anderen Kreisen ein sehr umfangreiches Straßennetz zu
unterhalten. Sein Gebäudebestand sei dagegen gering.
Die GPA NRW vergleicht in dieser Kreisprüfung erstmals alle von
den Kreisen eingesetzten Finanzressourcen. Der Vergleich zeigt, in welchen
Produktbereichen und Produktgruppen der Kreis Coesfeld mehr oder weniger
Finanzressourcen einsetzt als andere Kreise. Ziel sei es, erste Anhaltspunkte
für mögliche Konsolidierungsfelder zu identifizieren.
Aussagen zur Wirtschaftlichkeit einzelner Produkte und Leistungen
können lt. Darstellung der GPA NRW aus den Ergebnissen nicht abgeleitet werden. Hierzu seien tiefergehende Analysen mit
entsprechenden Kennzahlen notwendig. Vor diesem Hintergrund verbiete sich auch
eine Wertung der vorgefundenen Ergebnisse in Bezug auf die Wirtschaftlichkeit
der in den einzelnen Produkten und Leistungen eingesetzten Ressourcen.
Neben dem finanziellen Ressourceneinsatz hat die GPA NRW in dieser
Prüfung auch den Personaleinsatz verglichen. Grundlage dieses Vergleichs seien
einheitlich definierte Aufgabenblöcke. Diesen wurden alle vorhandenen Stellen
im jeweiligen Kreis zugeordnet.
Ziel dieser Aufgabenbezogenen Personalanalyse sei es, einen
Überblick über alle Aufgaben und das komplette dafür eingesetzte Personal zu
erhalten und interkommunal zu vergleichen. Eine Bewertung der Unterschiede bei der Stellenausstattung und bei den
individuellen Qualitätsstandards wurde dabei nicht vorgenommen. Diese wäre nach Meinung der GPA NRW bei dem
angewandten Abstraktionsgrad auch unzulässig gewesen. Der Vergleich sei daher auch nicht geeignet, um hieraus einen
konkreten Stellenbedarf oder
Stellenpotenziale abzuleiten. Er könne auch ein
Stellenbemessungsverfahren oder eine Organisationsuntersuchung in den einzelnen
Aufgabenblöcken nicht ersetzen. Allerdings sei den Kreisen mit der
Aufgabenbezogenen Personalanalyse ein Werkzeug an die Hand gegeben, den eigenen
Personaleinsatz kritisch zu hinterfragen.
Das Ergebnis der überörtlichen Prüfung wird durch die GPA NRW mit
einem Kommunalindex für Wirtschaftlichkeit (KIWI) angegeben. Im KIWI bewertet die GPA NRW
Handlungsfelder, die in der Prüfung analysiert wurden. In dieser Prüfrunde bei
den Kreisen ermittelt die GPA NRW eine KIWI-Bewertung allein im Prüfgebiet
Finanzen. Hier bewertet sie die Haushaltssituation. Die KIWI-Bewertung spiegelt
hier den Konsolidierungsbedarf wider. Sie zeigt damit auch, wie groß der
Handlungsbedarf ist, bestehende Verbesserungs-möglichkeiten umzusetzen.
Der
KIWI-Bewertung liegen folgende Merkmale zu Grunde :
-
KIWI-Index
1 = es besteht erheblicher Handlungsbedarf
-
KIWI-Index
3 = es besteht Handlungsbedarf
-
KIWI-Index
5 = es besteht kein Handlungsbedarf.
Die
GPA NRW bewertet die Haushaltssituation des Kreises Coesfeld mit dem Index 4.
Damit besteht in einigen Bereichen – wenn überhaupt - ein nur sehr geringer
Handlungsbedarf, der in dieser Sitzungsvorlage noch erläutert wird (siehe auch
Teilbericht 3 - Finanzen). Die Merkmale 2 und 4 werden im Bericht der GPA NRW
nicht erläutert.
Lt. Darstellung im Vorbericht positioniert sich der Kreis Coesfeld bei
den meisten Strukturmerkmalen unauffällig im Bereich der Durchschnittswerte.
Die größte Auffälligkeit sei die geringe Zahl von Leistungsberechtigten im
Sozialbereich. Der Kreis Coesfeld erreiche unter allen Vergleichskreisen und
der Städte-Region die niedrigste SGB II-Quote. Auch bei den anderen Merkmalen
zur Bevölkerungsstruktur zeige der Kreis Coesfeld positive Ausprägungen. Der
Jugendanteil sei überdurchschnittlich hoch, die Zahl der älteren Menschen
gemessen an der werktätigen Bevölkerung relativ gering. Zu weiteren
Ausführungen der GPA NRW zu den Strukturmerkmalen wird auf die Darstellung im
Vorbericht (Seite 6) verwiesen.
Zur Frage der Prüfungsmethodik weist die GPA NRW auf den
Kennzahlenvergleich als prägende Prüfungsmethodik hin. Unterhalb der
Produktbereichsebene gebe es keine landeseinheitliche Festlegung, so dass die
Produktgruppen häufig unterschiedliche Produkte und die Produkte
unterschiedliche Leistungen enthalten. Um einen landesweiten Vergleich zu
ermöglichen, habe sie Aufgabenblöcke mit
den dazu gehörenden Grunddaten einheitlich definiert. Zur weiteren Erläuterung
wird auf die Darstellung im Vorbericht auf Seite 9 verwiesen.
Steuerungsrelevante Kennzahlen der von der GPA NRW betrachteten
kommunalen Handlungsfelder werden im GPA-Kennzahlenset dargestellt. Die
Übersicht enthält Kennzahlen aus der aktuellen Prüfung (Finanzen und
Gesamtabschluss und Beteiligungen) und aus Handlungsfeldern, die in
vorangegangenen Prüfungen betrachtet wurden.
Die Fortschreibung der örtlichen Kennzahlen sowie der interkommunalen
Vergleichswerte ermöglicht den Kreisen nach Darstellung der GPA NRW eine
aktuelle Standortbestimmung. Zusammen mit den aus früheren Prüfungen bekannten
Analysen, Handlungsempfehlungen sowie Hinweisen auf mögliche Konsolidierungsmöglichkeiten
könnten die Kreise sie nach Auffassung der GPA NRW für ihre interne Steuerung
nutzen.
2. Einsatz
der Finanzressourcen
Die GPA NRW hat hier die
Jahresergebnisse aller Produktbereiche und Produktgruppen des Kreises Coesfeld denen
der anderen Kreise und der Städte-Region
in Nordrhein-Westfalen gegenübergestellt. Der Vergleich zeige, in welchen
Bereichen der Kreis Coesfeld mehr Finanzressourcen einsetzt als andere. Er gebe
insoweit erste Anhaltspunkte für Konsolidierungsfelder. Zur Datenbasis und
Datenqualität (hier in Verbindung zur Datenbasis des Landesbetriebs IT.NRW)
wird auf die Ausführungen der GPA NRW auf Seite 3 des Teilberichts (Anlage 2)
verwiesen.
Die GPA NRW bildet in diesem Teilbericht die Kennzahl
„Ergebnis je Einwohner“ für alle Produktbereiche und Produktgruppen.
Diese Kennzahl zeige, wie die einzelnen Produktbereiche und
Produktgruppen
den Kreishaushalt im Vergleich zu den anderen Kreisen
belaste. Dadurch würden Ausgaben und Aufgabenschwerpunkte sichtbar. Aus dem
interkommunalen Vergleich der Kennzahl „Ergebnis je Einwohner“ allein leiten
sich nach Ansicht der GPA NRW keine Aussagen zur Wirtschaftlichkeit einzelner
Produkte und Leistungen ab. Hierzu sind tiefergehende Analysen mit
entsprechenden Kennzahlen notwendig. Solche Analysen habe sie bereits in den
vorangegangen Prüfungen zu einer Reihe von Handlungsfeldern der Kreise/der
Städte-Region durchgeführt. Die wesentlichen Kennzahlen einschließlich aktueller
Vergleichswerte können dem Anhang „GPA-Kennzahlenset“ zum Prüfbericht entnommen
werden.
Der Vergleich des Ressourceneinsatzes und das
GPA-Kennzahlenset haben insoweit unterschiedliche Ziele. Sie ergänzen sich und
können nach Meinung der GPA NRW zusammen für die Haushaltskonsolidierung
genutzt werden.
Zur Frage der Vergleichsbasis und der damit verbundenen
unterschiedlichen Bereitstellung der Daten der Kreise wird auf die Ausführungen
auf Seite 4 in diesem Teilbericht verwiesen.
Zu bedenken ist hier, dass der Vergleich auf den Daten des
Jahres 2013 basiert. Der Zusatz „im Jahr 2016“ in den Titeln der Teilberichte
ist hier äußerst irreführend. Lt.
Mitteilung der GPA NRW konnten für das Jahr 2014 zu Beginn der Prüfung die meisten
Kreise die Ergebnisrechnungsstatistik noch nicht zur Verfügung stellen.
Sie habe diese Daten im Laufe der
Prüfung von 27 Kreisen und der Städte-Region erhalten und an IT.NRW zur
Plausibilisierung gegeben. Die Berichtspflicht gegenüber IT.NRW sei damit jeweils
erfüllt. Eine weitere Validierung und Aufbereitung der Daten für den
interkommunalen Vergleich sei im Zuge der Prüfung jedoch nicht mehr möglich gewesen.
Sie stelle deshalb keinen Vergleich für 2014 dar. Die Statistikmeldung 2014 des
Kreises Coesfeld liege vor. Er habe damit seine Berichtspflicht gegenüber
IT.NRW für 2013 und 2014 erfüllt.
Wie sich aus den dargestellten Ergebnissen in diesem Teilbericht ergibt,
liegt der Kreis Coesfeld überwiegend im Bereich des Mittelwertes. Eine
Interpretation der Werte ist allerdings nur unter Hinzuziehung der Vorschriften
für die Zuordnung von Aufgaben und Leistungen zu den Produktgruppen (ZOVPG) und
den erzielten Haushaltsergebnissen aus dem Haushaltsjahr möglich.
Beispielsweise werden die Ergebnisse für den Kreis Coesfeld in den Bereichen Rettungsdienst und Abfallwirtschaft
als Pluswerte dargestellt, da dort in 2013 Überschüsse erwirtschaftet wurden.
Der Wert „Bauen und Wohnen“ mit 1,28 € je Einwohner ist zugleich die Summe aus
den Werten „Bau- und Grundstücksordnung“ mit 2,29 € je Einwohner und „Wohnungsbauförderung“
mit -1,01 € je Einwohner. In einigen Bereichen steht der Kreis Coesfeld für den
Maximalwert (z.B. Soziale Leistungen, Grundsicherungs-leistungen und Bauen und
Wohnen), was in diesem Teilbericht - abweichend zur Darstellungsweise der
übrigen Berichte - den besten Wert darstellt.
3. Finanzen
In diesem Teilbericht (siehe Anlage 3) fokussiert die GPA NRW die
Haushaltssituation des Kreises Coesfeld mit Blick auf den Konsolidierungsbedarf
und die haushaltswirtschaftlichen Risiken. Der Prüfungszeitraum beginnt im Jahr
2010 und berücksichtigt darüber hinaus die im Haushalt 2016 enthaltene
mittelfristige Ergebnisplanung bis einschl. 2019. Ergänzend bezieht sie nach
eigenen Angaben die örtlichen Prüfungsberichte der Jahresabschlüsse mit ein. Um
Doppelarbeiten zu vermeiden, habe man die Analysen auf den Ergebnissen der
örtlichen Prüfung aufgesetzt. Lt. Mitteilung der GPA NRW beschränkt sich die
Rechtmäßigkeitsprüfung auf wesentliche und erfahrungsgemäß fehleranfällige
Positionen. Nähere Ausführungen bzw. Ergebnisse hierzu wurden in den
Teilberichten nicht festgestellt.
Die Prüfung der GPA NRW stützt sich auf Kennzahlen aus dem
NKF-Kennzahlenset NRW sowie zur vertiefenden Analyse auf weitere Kennzahlen.
Die GPA NRW prüft sowohl durch Zeitreihenvergleiche als auch durch geeignete
interkommunale Vergleiche. In die Analysen bezieht sie zudem die strukturellen
Rahmenbedingungen ein, die sich direkt auf die Haushaltssituation auswirken und
sich in der Prüfung identifizieren lassen. Grundlage dieses Berichtes ist die
Analyse der Vermögens-, Schulden-, Ertrags- und Finanzlage.
Im Ergebnis der Prüfung benennt die GPA NRW folgende Feststellungen und Empfehlungen:
I.
Jahresergebnisse und Rücklagen
Feststellung
: Die jährlichen
Überschüsse der Zeitreihe 2010 bis 2015 führten zu einer Verstärkung des
Eigenkapitalbestandes des Kreises Coesfeld.
Feststellung : Die negativen
Haushaltsplanungen implizieren aufgrund des Rücksichtnahmegebots zugunsten der
kreisangehörigen Kommunen weiteren Handlungsdruck für den Kreis Coesfeld.
Dieses Rücksichtnahmegebot steht aber nach § 9 KrO in der Einschränkung, dass
auch die Kreisfinanzen gesund gehalten werden müssen.
Empfehlung hierzu : Aus dem
Spannungsfeld der sich gegenläufig gegenüber stehenden Anforderungen aus § 9
KrO ergeben sich erhöhte Anforderungen an den Kreis Coesfeld. Insofern muss er weiterhin bewusst und vorsichtig
finanzstrategisch steuern. Die Belastungen aus der Kreisumlage müssen insofern
im Fokus bleiben.
II.
Strukturelle Haushaltssituation
Feststellung: Die strukturellen Rahmenbedingungen
des Kreises Coesfeld sind positiv einzuschätzen.
Feststellung: Mit dem
Eigenkapitaleinsatz zum Ausgleich der Ergebnisplanungen 2015 und 2016 trägt der
Kreis Coesfeld dem Rücksichtnahmegebot gemäß § 9 KrO NRW Rechnung.
Feststellung: Der Umlagebedarf
des Kreises Coesfeld ist als vergleichsweise niedrig einzustufen.
Feststellung: Aufgrund des unterdurchschnittlichen
Umlagebedarfs im Kreisvergleich werden die kreisangehörigen Kommunen des
Kreises Coesfeld anteilig geringer über die Kreisumlage belastet.
Empfehlung hierzu: Gleichwohl
sollte weiterhin ausgewogen an der Konsolidierung gearbeitet werden. Denn bis
auf eine kreisangehörige Kommune stellen zurzeit alle defizitäre
Haushaltsplanungen auf.
Das Rücksichtnahmegebot nach § 9 Satz 2 (KrO) muss insofern weiterhin beachtet werden.
III.
Haushaltsplanung
Feststellung: Aus dem zunehmenden Umlagebedarf resultiert
weiterer grundsätzlicher Handlungsbedarf zur Haushaltskonsolidierung. Dieses
Erfordernis folgt schon aus dem Rücksichtnahmegebot zugunsten der defizitär planenden
kreisangehörigen Kommunen.
IV.
Gesamtbetrachtung der
Haushaltssituation
Die GPA NRW kommt hier zu
folgender Bewertung:
Die Haushaltssituation stellt sich insgesamt wie folgt dar:
• Jahresergebnisse 2011 bis 2015 durchgängig positiv,
• 2016 zur Entlastung der kreisangehörigen Kommunen defizitär
geplant – Ausgleichsrücklage
anteilig eingesetzt,
• Ausgleichsrücklage weiterhin vorhanden (Bestand Jahresabschluss
2015 voraussichtlich bei sieben
Mio. Euro),
• Plandaten für Folgejahre sehen Haushaltsausgleich vor,
• risikobewusste Planungsansätze,
• Eigenkapital durch positive Rechnungsergebnisse um rund elf Mio.
Euro gewachsen,
• aber dennoch nur niedrige Eigenkapitalquote 1 – Eigenkapitalquote 2
durch hohen Anteil an
Sonderposten überdurchschnittlich,
• defizitäre Rahmenbedingungen bei den kreisangehörigen Kommunen
- zehn von elf Kommunen planen
negative Jahresergebnisse - zudem
eine Kommune in der
Haushaltssicherung,
• Spannungsfeld niedriger Eigenkapitalreserve und defizitäre Rahmen-
bedingungen der kreisangehörigen
Kommunen verursacht weiteren
Konsolidierungsdruck und
Handlungsbedarf,
• niedriger Umlagebedarf vorteilhaft,
• Altersstruktur des Anlagevermögens unauffällig - Investitionsquoten
spiegeln bedarfsorientiertes
Engagement in variierender Ausprägung
wider – Substanzverlusten wird
entgegen gewirkt,
• vergleichsweise geringer Gebäudebestand,
• Belastungen durch umfangreiches Straßennetz
–überdurchschnittliche
Kreisfläche bedingt höchste
Infrastrukturquote,
• positive Salden aus laufender Verwaltungstätigkeit,
• gute Liquidität (Jahresabschluss 2014 = 19,8 Mio. Euro) – Liquiditäts-
kredite zwischen 2010 und 2014
nicht in Anspruch genommen,
• rückläufige Investivkredite - Entschuldung strategisches Ziel,
• Gesamtverbindlichkeiten je Einwohner unterdurchschnittlich,
• Analyse der Ertragslage eröffnet keine markanten
Konsolidierungspotenziale.
Im Ergebnis der v.g. Analyse bewertet die GPA NRW die Haushaltssituation
des Kreises Coesfeld mit dem Index 4. Zur Bedeutung dieser Bewertung wird hier
auch auf die Erläuterung in den Ausführungen zum Vorbericht verwiesen.
Die genannten Feststellungen und Empfehlungen werden beim Kreis Coesfeld
seit Jahren bei der jeweiligen Haushaltsaufstellung berücksichtigt. Es versteht
sich von selbst, dass dies auch in Zukunft so sein wird.
4.
GPA-Kennzahlenset
Lt. Prüfungsbericht (Anlage 4) stützt die GPA NRW die Analysen im
Wesentlichen auf Kennzahlen. Ziel der GPA NRW sei es, sukzessive ein
Kennzahlenset mit festen Grunddatendefinitionen aufzubauen. Die Kennzahlen
können nach Ansicht der GPA NRW von den Kreisen/der Städte-Region eigenständig
fortgeschrieben und für die strategische und operative Steuerung genutzt
werden. Das Vergleichsjahr ist hier 2014.
Das GPA-Kennzahlenset besteht aus zwei Ebenen. Die erste Ebene enthält
hoch aggregierte Kennzahlen, die insbesondere aus strategischer Sicht
steuerungsrelevante Informationen bieten. Die ergänzenden Kennzahlen der
zweiten Ebene erlauben tiefergehende Analysen und unterstützen die operative
Steuerung.
Der interkommunale Vergleich enthält neben dem arithmetischen Mittelwert
auch das Minimum, das Maximum sowie die Quartile. Quartile werden auch
„Viertelwerte“ genannt. Sie teilen eine nach Größe geordnete statistische Reihe
in vier Viertel. Das erste Quartil teilt die vorgefundenen Werte so, dass 25
Prozent darunter und 75 Prozent darüber liegen. Das zweite Quartil (entspricht
dem Median) liegt in der Mitte der statistischen Reihe, d.h. 50 Prozent der
Werte liegen unterhalb und 50 Prozent oberhalb dieses Wertes. Das dritte
Quartil teilt die vorgefundenen Werte so, dass 75 Prozent darunter und 25
Prozent darüber liegen.
Nach Aussage der GPA NRW basieren die Kennzahlenwerte des
interkommunalen Vergleichs und die zugehörigen Werte der Kreise/der
Städte-Region auf den aktuellsten Daten. Abhängig von den benötigten Grunddaten
lagen lt. Prüfbericht während der Prüfung unterschiedliche Datenstände vor. Für
jede Kennzahl sei deshalb das Jahr des interkommunalen Vergleichs angegeben.
Der Wert des Kreises/der Städte-Region bezieht sich ebenfalls auf das angegebene
Vergleichsjahr.
Bei einer Auswertung der Kennzahlen
durch die Verwaltung finden sich die Kennzahlen des Kreises Coesfeld fast
ausschließlich im Bereich des Minimums bzw. des Mittelwerts. Bei den Kennzahlen
zu den Erträgen (z.B. Erträge Hilfe
zur Pflege je Leistungsbezieher, Erträge aus Gebühren Öffentl.
Gesundheitsdienst je Einwohner) liegt die Kennzahl des Kreises Coesfeld im
Bereich des Maximums. Im Bereich der Kennzahlen zu den Aufwendungen bilden die Transferaufwendungen Pflegewohngeld
nach § 14 APG NRW je Leistungsbezieher und die Transferaufwendungen Hilfe zur
Pflege außerhalb von Einrichtungen je Leistungsbezieher eine Ausnahme. Hier
liegt die Kennzahl des Kreises Coesfeld
nahe dem Maximum. Zu bedenken ist dabei,
dass sich diese Ergebnisse auf die Investitionskosten der Einrichtungen
im Kreis beziehen. Sie spiegeln den guten Zustand der Einrichtungen im Kreis
wider.
5. Aufgabenbezogene
Personalanalyse
In der
aufgabenbezogenen Personalanalyse (Anlage 5) stellt die GPA NRW nach eigenen Angaben
alle Aufgaben einer Kreisverwaltung dar und ordnet das Personal diesen Aufgaben
zu. Diese Aufgaben wurden insgesamt 130 Aufgabenblöcken zugeordnet und vorab
definiert.
Ziel sei es, einen Überblick über alle Aufgaben und das dafür
eingesetzte Personal zu erhalten und zwischen den Kreisen/der Städte-Region zu
vergleichen. Dieser Vergleich stelle Transparenz über den Personaleinsatz her
und zeige Unterschiede auf. Der Kreis/die Städte-Region könne so seine/ihre
eigene Position erkennen. Der Vergleich
sei aber nicht geeignet, um daraus einen konkreten Stellenbedarf abzuleiten.
Er könne auch ein Stellenbemessungsverfahren in den einzelnen Aufgabenblöcken
nicht ersetzen.
Unterschiede in Bezug auf die erbrachten Standards oder die von den
Kreisen/der Städte-Region gewählten individuellen Qualitätsanforderungen
bleiben lt. Aussage der GPA NRW in diesem interkommunalen Vergleich ohne eine Bewertung.
Ausgangsbasis für die Daten in diesem Teilbericht ist die jeweilige
Personalliste mit Stand zum 30.06.2014.
Für die Personalzuordnung zu den Aufgabenblöcken wurden
durch die GPA NRW folgende Grundsätze benannt:
· Entscheidend für die
Personalzuordnung ist die jeweilige Definition des
Aufgabenblocks und
nicht die individuelle Organisation des Kreises/der
Städte-Region.
· Folgendes Personal der
Personalliste bleibt unberücksichtigt:
·
Personal in Mutterschutz, Elternzeit oder Beurlaubung,
·
Praktikanten und Auszubildende,
· Personal
in der Freistellungsphase der Altersteilzeit,
· Personal
mit Erwerbsunfähigkeitsrente/Zeitrente,
· kurzfristig Beschäftigte
(Beschäftigung bis zu sechs Monaten).
· Langzeiterkrankte sind in den
Grunddaten des jeweiligen Aufgabenblocks
enthalten. Aus datenschutzrechtlichen
Gründen wird in den individuellen
Ausführungen zum Kreis/zur
Städte-Region jedoch nicht darauf hingewiesen.
Dies kann im Einzelfall zu Verzerrungen
bei den Kennzahlen führen.
· Unterjährige personelle Veränderungen
werden nicht berücksichtigt.
Wichtige Veränderungen nach dem Stichtag werden in den
individuellen
Ausführungen zum Kreis/zur
Städte-Region erläutert.
· Honorarkräfte1 gelten nicht als
Personal, sondern stellen Sachaufwand dar.
Über den Einsatz von Honorarkräften
wird in den individuellen Ausführungen zum
Kreis/zur Städte-Region informiert.
· Eingesetztes Personal von
anderen Behörden wird zusätzlich erfasst
und
bei der Kennzahlenbildung
berücksichtigt.
· Abgeordnetes
Personal wird grundsätzlich einem Aufgabenblock
zugeordnet. Dies richtet sich nach der
Aufgabe, die das abgeordnete
Personal beim aufnehmenden
Dienstherren/Arbeitgeber erledigt. Im
Einzelfall verzerrt dies die
Kennzahlen. Es wird dann in den individuellen
Ausführungen zum Kreis/zur
Städte-Region darauf hingewiesen. Im
Aufgabenblock 29 wird das abgeordnete
Personal berücksichtigt, das
keinem anderen Aufgabenblock im
Aufgabenkatalog zugeordnet werden
konnte.
In einigen Aufgabenblöcken ist eingesetztes Personal drittfinanziert.
Die Grunddaten des Aufgabenblocks beinhalten Informationen zu Umfang und Art
der Drittfinanzierung. Sie entsprechen den eigenen Angaben der Kreise/der
Städte-Region, die seitens der GPA NRW ohne weitere Prüfung übernommen wurden.
Drittfinanzierte Stellenanteile wurden nicht
bereinigt.
Bei einer Auswertung dieses Teilberichtes wird deutlich, dass sich der
Kreis Coesfeld z.B. bei den Vollzeitstellen je Aufgabenblock überwiegend im
Bereich zwischen Minimum und Mittelfeld positioniert. Da jedoch individuelle
Besonderheiten bei der Ausgestaltung einiger Aufgaben nicht berücksichtigt
werden, ist dieser Teilbericht nach Ansicht der Verwaltung wenig
aussagekräftig.
Weiterhin enthält der Teilbericht Angaben zur Altersstruktur und zum
Besoldungs- bzw. Entgeltniveau des Kreises Coesfeld. Zur Altersstruktur (Anteil
der Altersgruppe in Prozent) zeigt eine Graphik auf Seite 8 des Teilberichtes
deutlich den beim Kreis Coesfeld über dem Mittelwert gelegenen Anteil der 45
bis 54 Jahre alten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. In den in 5 Kategorien
eingeteilten Bereichen befinden sich die Werte des Kreises Coesfeld wie folgt:
-
jünger
als 25 Jahre = Mittelwert
-
zwischen
25 und 34 Jahre = zwischen
Minimum und Mittelwert
-
zwischen
35 und 44 Jahre = Minimum
-
zwischen
45 und 54 Jahre = zwischen Mittelwert und Maximum
-
55
Jahre und älter =
(fast) Maximum
Nähere
Erläuterungen bzw. eine Bewertung der Ergebnisse enthält der Teilbericht nicht.
Bei dem Anteil der Besoldungs-/Entgeltgruppen liegt der Kreis Coesfeld
nach Darstellung der GPA-NRW in allen Kategorien im Bereich des Mittelwertes.
Der Teilbericht Aufgabenbezogene Personalanalyse enthält daran
anschließend eine Auflistung der von der GPA NRW vorgenommenen Aufteilung in
die verschiedenen Aufgabenblöcke. Eine Auswertung aller Aufgabenblöcke zeigt,
dass auch hier die Zahl der Vollzeit-Stellen in fast allen Kategorien im
Vergleich mit den anderen Kreisen im Bereich zwischen dem Minimum und dem
Mittelwert liegt. In einigen Fällen liegt die Zahl der Vollzeitstellen sogar im
Minimum. Auch bleibt festzustellen, dass der Bericht auch hierzu keine weiteren
Erläuterungen bzw. Bewertungen enthält.
Aus
Sicht der Verwaltung wird die Verwertbarkeit der Daten aus der aufgabenbezogenen
Personalanalyse sehr kritisch gesehen. Die individuellen Besonderheiten in
einigen Aufgabenblöcken wurden nicht ausreichend berücksichtigt und erschweren
eine echte Vergleichbarkeit.
IV. Auswirkungen / Zusammenhänge
(Finanzen, Personal, IT, sonstige Ressourcen)
Kosten der Überörtlichen
Prüfung
Die Kosten für die Überörtliche Prüfung werden nach der Gebührensatzung
der GPA NRW berechnet. Die
Gebühren werden nach dem in Tagewerken ausgedrückten Zeitaufwand bemessen. Je
Tagewerk wird eine Gebühr von 578 € festgesetzt. Hinzu kommt eine Pauschale für
Reisekosten von 48,50 € pro Tag.
Lt. Mitteilung vom 24.08.2015 geht die GPA NRW für die Prüfung beim
Kreis Coesfeld von 250 Tagewerken aus. Daraus ergibt sich eine Summe in Höhe
von 144.500 €. Hinzu kommt die Reisekostenpauschale. Die Anzahl der Reisetage
wurde bisher nicht mitgeteilt. Gemessen an den Ergebnissen der Überörtlichen
Prüfung 2010/2011 wird davon ausgegangen, dass für die 7 Prüferinnen und Prüfer
insgesamt ca. 100 Reisetage hinzurechnen sind. Daraus ergibt sich eine
Gesamtsumme in Höhe von (Prüfgebühr 144.500 € + Reisekosten 4.850 €)= 149.350 €. Entsprechende Haushaltsmittel
wurden veranschlagt bzw. durch periodengerechte Rückstellungen bereitgestellt.
Bisher wurden von der GPA NRW mit zwei Vorausleistungsbescheiden
insgesamt 176,25 Tagewerken abgerechnet. Gegen den dritten
Voraus-leistungsbescheid vom 09.02.2017 hat der Kreis Coesfeld mit Schreiben
vom 20.02.2017 Widerspruch erhoben. Der Bescheid der GPA NRW war in mehreren
Punkten fehlerhaft. Mit
Abhilfebescheid vom 03.04.2017 wurde dem Widerspruch des Kreises Coesfeld
abgeholfen und der Vorausleistungsbescheid vom 09.02.2017 aufgehoben. Zugleich
wurde seitens des GPA NRW anerkannt, dass dieser Vorausleistungsbescheid der
GPA NRW rechtswidrig ist. Ein neuer
Bescheid ist bis heute nicht eingegangen. Es wird davon ausgegangen, dass in
Kürze eine Schlussrechnung vorgelegt. wird.
Da der Prüfungsbericht keine Beanstandungen
und keine wesentlichen Feststellungen und Empfehlungen enthält, wurde auch aus Kostengründen auf eine
Präsentation durch Mitglieder der GPA NRW in den Gremien des Kreises Coesfeld
verzichtet. Im Gegenzug wurde diese Sitzungsvorlage ausführlicher gestaltet, um
auch ohne Präsentation ein umfassendes Bild über den Verlauf und die Ergebnisse
der Überörtliche Prüfung zu vermitteln.
V. Zuständigkeit
für die Entscheidung
Nach § 105 Abs. 5 GO NRW in Verbindung mit §
53 KrO NRW legt der Landrat den Prüfungsbericht dem Rechnungsprüfungsausschuss
zur Beratung vor. Dieser unterrichtet den Kreistag über den wesentlichen Inhalt
des Prüfungsberichts sowie über das Ergebnis seiner Beratungen.